Марков Роман Станиславович,
преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин
ЛГПУ им. П.П. Семенова-Тян-Шанского,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права им. В.Г. Ермакова
ЕГУ им. И.А. Бунина
(научный руководитель –
кандидат юридических наук, доцент О.В. Нардина)
rsm-94@yandex.ru

Аннотация. В статье производится сравнительно-правовой анализ положений законодательства о выборах высших должностных лиц (губернаторов, глав администрации) Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой и Тамбовской областей.

Ключевые слова: выборы, высшее должностное лицо, субъект Российской Федерации, губернатор, глава администрации.

Федерализация государственного устройства России, произошедшая более четверти века назад, многократно увеличила роль регионов в управленческих, правовых и политических процессах. В силу сложившейся традиции российской государственности, которой свойственны высокая персонализация власти и излишняя личностного фактора, обеспечение представительства интересов субъектов Российской Федерации на общефедеральном уровне оказалось возложено на высших должностных лиц. Настоящее обстоятельство актуализировало проблему порядка рекрутирования губернаторов, особенно оказалось востребованным обеспечение легитимации наделения полномочиями посредством прямого волеизъявления граждан на всенародных прямых выборах.

Пять регионов Центрального Черноземья – Белгородская, Воронежская, Курская, Липецкая и Тамбовская области – обладают исторически сложившейся общей культурой, а еще в совсем недавнем прошлом представляли собой единое административно-территориальное образование. В свете данных обстоятельств большой интерес для исследователя представляет, каким образом настоящая общность традиций и быта отразились на формировании политических и правовых систем областей и, в частности, на порядке организации и проведения выборов высших должностных лиц – губернаторов и глав администраций.

Конституция Российской Федерации напрямую не регламентирует проведение выборов руководителей регионов. Ограничившись установлением общегосударственных избирательных стандартов (ст. 32), российский Основной Закон предполагает раскрыть вопросы формирование субъфедерального уровня публичной власти посредством установления специальных общих принципов организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77) [1]. Рамочный Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 18 предлагает 3 модели приведения к должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации:

1) избрание обладающими активным избирательным правом гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 3);

2) избрание депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3.2);

3) избрание депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти автономного округа, входящего в состав области (ч. 3.2-1) [2].

В рассматриваемых областях используется только одна модель, предполагающая проведение прямых всенародных выборов. Рассмотрим основные стадии процесса избрания глав субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательными актами данных регионов.

1. Институт высшего должностного лица (губернатора, главы администрации) в областях Центрального Черноземья.

Уставы областей придерживаются единого подхода к организации региональной системы исполнительной власти, но содержат некоторые отличия. Высшие должностные лица областей одновременно выступают руководителями высших государственных органов исполнительной власти, законодательство данных субъектов Российской Федерации не предусматривает разведение должностей глав региона и исполнительного комитета. Однако в Белгородской и Воронежской областях высшие исполнительные органы государственной власти, Правительства областей, выступают коллегиальными органами, в то время как главы Курской, Липецкой и Тамбовской областей руководят Администрациями областей на принципах единоначалия [4; 5; 6; 7; 8].

В областях используются 2 различных наименования должности высшего должностного лица – губернатор (Белгородская, Воронежская и Курская области) и глава администрации (Липецкая и Тамбовская области). Кроме того, в силу особенностей строения исполнительной власти допускаются дополнительные равнозначные наименования должностей: в Воронежской области – «председатель правительства Воронежской области», в Курской области – «руководитель Администрации Курской области». Наименования же должностей руководителей Липецкой и Тамбовской областей изначально показывают их положение в системе исполнительной власти региона.

Сроки полномочий глав всех областей составляют 5 лет.

2. Правовое обеспечение выборов.

Законодательство областей представляет 2 подхода к нормативно-правовой регламентации выборов глав регионов. Первый из них предполагает, что законодательной базой выборов в уровне субъекта Российской Федерации является Устав области и специальный закон о выборах высшего должностного лица (Курская, Липецкая, Тамбовская области). Второй подход заключается в использовании Устава области и кодифицированного нормативного правового акта о выборах (Белгородская и Воронежская области). Следует отметить, что в Курской области, несмотря на действующих Кодекс о выборах и референдумах [11], настоящую сферу регулирует именно специальный закон «О выборах Губернатора Курской области (руководителя Администрации Курской области)» от 20 июня 2012 г. № 51-ЗКО, указывающий в ч. 2 ст. 1 на свое преимущественное положение и дозволяющий использовать иные областные избирательные законы лишь в случаях, не противоречащих настоящему нормативному правовому акту [12].

3. Назначение выборов.

Выборы высших должностных лиц проводятся по единому избирательному округу, включающему в себя всю территорию конкретной области. Обязанность назначить выборы возлагается на законодательные (представительные) органы государственной власти областей (областные Думы или Советы депутатов) не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования (как правило, в конце мая – начале июня). При назначении досрочных выборов допускается сокращение данного срока, но не более чем на 1/3. В случае, если региональные законодательные собрания не назначили выборы, то решение о данное решение не позднее чем за 80 дней до дня голосования должна принять избирательная комиссия субъекта Российской Федерации. Днем голосования назначается второе воскресенье сентября года, в который завершается срок полномочий избранного ранее высшего должностного лица, а в случае досрочной его отставки – ближайшее второе воскресенье сентября.

4. Активное избирательное право.

Право избирать глав региона принадлежит достигшим на день голосования возраста 18 лет гражданам Российской Федерации, место жительства которых находится на территории соответствующие области. Избирательные кодексы Белгородской (ч. 4 и 4.1 ст.) и Воронежской (ч. 6 и 6.1. ст.) областей также предоставляет активное избирательное право гражданам, не имеющий регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации, зарегистрированный по месту пребывания не менее чем за 3 месяца до дня голосования [9; 10]. Закон Тамбовской области от 29 июня 2012 г. № 158-З «О выборах главы администрации Тамбовской области» еще более детально излагает категории лиц, которые имеют право голосовать на выборах: п. п. 2–5 ч. 1 ст. 3 к ним относят студентов очной форме обучения, зарегистрированных в общежитиях на территории Тамбовской области, вынужденных переселенцев, участников Государственной программы по добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию, граждан, не имеющий регистрации по месту жительства на территории Российской Федерации, зарегистрированный по месту пребывания не менее чем за 3 месяца до дня голосования [14].

5. Пассивное избирательное право.

Положения областных законов идентичны нормам федерального законодательства и содержат следующие ограничения права быть избранным: общие условия обладания пассивным избирательным правом (кандидат не должен попадать под ограничения, предусмотренные ч. ч. 3–3.2 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3]); ценз российского гражданства (при отсутствии гражданства или вида на жительство иностранного государства); возрастной ценз (достижение ко дню голосования возраста 30 лет); отрицательный ценз предыдущего отрешения; отрицательный ценз предыдущей отставки; отрицательный ценз срока замещения должности.

6. Выдвижение и регистрация кандидатов.

Выдвижение кандидатов начинается со дня, следующего за днем официального опубликования решения о назначении выборов, и длится 30 (Курская и Липецкая области), 25 (Белгородская и Тамбовская области) или 20 (Воронежская область) дней. Согласно формулировкам областных законов, кандидаты на должности руководителей областей выдвигаются политическими партиями и региональными отделениями политических партий (Белгородской и Курская области), политическими партиями (Липецкая область), избирательными объединениями (Воронежская и Тамбовская области). Право самовыдвижения кандидата не предусмотрено законами ни одной из областей, но активная дискуссия по поводу расширения круга субъектов выдвижения велась весной 2019 г. в Липецкой области, но завершилась безрезультативно [15, c. 158].

Кандидат должен известить областную избирательную комиссию о выдвижении, предоставив соответствующее заявление, решение политической партии о выдвижении кандидата и пакет документов, подтверждающий его уровень образования, профессиональную деятельность и источники доходов. Далее кандидату предстоит собрать подписи муниципальных депутатов в поддержку своего выдвижения – пройти процедуру, получившую среди государствоведов и политиков название «муниципальный фильтр» (или «муниципальная квота») [16, c. 229]. Наибольшее количество подписей требуется собрать кандидатам в Тамбовской области (7% от общего числа местных депутатов), на процент меньше – в Курской и Липецкой областях, наименьший процент подписей (5%), установленный федеральным законодательством, предусмотрен в Белгородской и Воронежской областях. Поскольку в областях Центрального Черноземья главы муниципалитетов не избираются на местных выборах, их подписи не требуются. Таким образом, требование федерального закона о сборе подписей не менее чем в 2/3 муниципальных районов и городских округов заставляет кандидатов искать поддержку 157 депутатов в 17 муниципалитетах (Белгородская область), 265 депутатов в 26 муниципалитетах (Воронежская область), 214 депутатов в 25 муниципалитетах (Курская область), 163 депутатов в 15 муниципалитетах (Липецкая область), 221 депутата в 23 муниципалитетах (Тамбовская область).

Для завершения регистрации кандидат предоставляет в региональную избирательную комиссию листы поддержки с подписями муниципальных депутатов, сведения о трех гражданах, один из которых может в последующем представлять исполнительную власть области в Совете Федерации, первый финансовый отчет (последний не предусмотрен только в Курской области). Документы предъявляются не ранее чем за 50 дней и не позднее чем за 40 дней до дня голосования (Белгородская область), не ранее чем за 55 дней и не позднее чем за 45 дней до дня голосования (Воронежская, Курская и Липецкая области), не ранее чем на 27-й день и не позднее чем через 30 дней после дня официального опубликования решения о назначении выборов (Тамбовская область). В течение 10 календарных дней избирательная комиссия выносит мотивированное решение по поводу регистрации кандидата.

7. Статус кандидатов.

Все зарегистрированные кандидаты обладают равным правовым статусом и гарантиями деятельности. От их имени вправе выступать только доверенные лица и уполномоченные представители по финансовым вопросам. В зависимости от региона кандидаты могут назначить 33 (Курская область), 45 (Белгородская область), 50 (Тамбовская область) или 100 (Воронежская и Липецкая области) доверенных лиц.

8. Финансирование выборов.

Для ведения избирательной кампании каждый кандидат обязан сформировать избирательный фонд, складывающийся из его собственных средств, средств выдвинувшей кандидата политической партии и добровольных пожертвований граждан Российской Федерации и российских юридических лиц. Большинство областей установлено процентное соотношение данных категории относительно предельной суммы расходов средств избирательного фонда: так, в Белгородской области оно составляет 10, 50, 10 и 50 % соответственно, в Воронежской области – 50, 100, 1 и 5 %, в Курской области – 15, 100, 1 и 10 %, в Тамбовской области – 100, 100, 1 и 10. В Липецкой области настоящее соотношение закреплено в твердом денежном размере (100, 100, 0,5 и 15 млн. рублей соответственно).

Предельная сумма расходов средств избирательного фонда составляет 25 млн. рублей в Тамбовской области, 35 млн. рублей в Белгородской области, 50 млн. рублей в Липецкой области, 90 млн. рублей в Курской области. Иная модель используется в Воронежской области: расчет предельной суммы расходов средств избирательного фонда производится в зависимости от численности избирателей исходя из суммы 50 рублей на одного человека (что в совокупности составляет более 90 млн. рублей). При повторном голосовании предельные суммы расходов средств избирательных фондов увеличиваются на 10%. Итоговый финансовый отчет о результатах расходования средств избирательного фонда представляется кандидами в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов.

9. Голосование и подведение итогов.

Законы областей предусматривают голосование в помещениях для голосования по месту жительства и месту пребывания избирателя с 8:00 по 20:00 по московскому времени. Вместе с тем в Центральном Черноземье вместе с традиционными процедурами голосования сосуществуют как инновационные, так и устаревшие. Например, в ходе голосования на выборах глав Курской и Липецкой областей 8 сентября 2019 г. избирателям впервые было предоставлено право изъявить свою волю на цифровых избирательных участках в Москве. При этом Избирательный кодекс все еще сохраняет нормы о возможности голосования по открепительным удостоверениям.

По результатам голосования избранным считается кандидат, набравший более 50% голосов избирателей. Если в голосовании принимало участие более двух кандидатов и ни одни из них не заручился необходимой поддержкой, то между двумя лидерами «первого тура» проводится повторное голосование (через 14 дней – в Липецкой и Тамбовской областях, через 21 день – в Белгородской, Воронежской и Курской областях), победитель определяется простым большинством голосов.

Повторные выборы проходят в случаях, предусмотренным федеральным законом.

***

Таким образом, на основании результатов сравнительно-правового анализа возможно утверждать о существовании в областях Центрального Черноземья моделей избрания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, обладающим рядом схожих характеристик. Регионы, используя один из предусмотренных федеральным законом механизмов наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, смогли адаптировать его под собственные историко-политические, правовые и экономические особенности. Но несмотря на гибкость и высокие стандарты регионального народовластия, настоящие области не исчерпали возможности еще большего расширения сферы реализации как активного (активизация использования современных процедур голосования), так и пассивного (предоставление кандидатам права на самовыдвижение, снижение т.н. «муниципального фильтра») избирательного права.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Рос. Газета. 1993. 25 декабря.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 мая 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 23 мая 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
4. Устав Белгородской области Российской Федерации: закон Белгородской области от 31 декабря 2003 г. № 108 (в ред. от 24 сентября 2018 г.) // Белгородские известия. 2004. 1 октября.
5. Устав Воронежской области Российской Федерации от 7 июня 2006 г. (в ред. от 23 декабря 2019 г.) // Коммуна. 2006. 10 июня.
6. Устав Курской области: закон Курской области Российской Федерации от 2 октября 2001 г. № 67-ЗКО (в ред. от 11 декабря 2019 г.) // Курская правда. 2001. 5 октября.
7. Устав Липецкой области Российской Федерации от 9 апреля 2003 г. № 46-ОЗ // Липецкая газета. 2003. 17 апреля.
8. Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации: закон Тамбовской области от 30 ноября 1994 г. № 84 (в ред. от 30 марта 2020 г.) // Тамбовская жизнь. 1994. 6 декабря.
9. Избирательный кодекс Белгородской области: закон Белгородской области от 01 апреля 2005 г. № 182 (в ред. от 23 декабря 2019 г.) // Белгородские известия. 2005. 16 апреля.
10. Избирательный кодекс Воронежской области: закон Воронежской области от 27 июня 2007 г. № 87-ОЗ (в ред. от 30 апреля 2020 г.) // Молодой коммунар. 2007. 5 июля.
11. Кодекс Курской области о выборах и референдумах: закон Курской области от 3 декабря 2009 г. № 106-ЗКО (в ред. от 5 ноября 2019 г.) // Курская правда. 2009. 17 декабря.
12. О выборах Губернатора Курской области (руководителя Администрации Курской области): закон Курской области от 20 июня 2012 г. № 51-ЗКО (в ред. от 12 сентября 2019 г.) // Курская правда. 2012. 23 июня.
13. О выборах главы администрации Липецкой области: закон Липецкой области от 9 июня 2012 г. № 45-ОЗ (в ред. от 6 марта 2020 г.) // Липецкая газета. 2012. 20 июня.
14. О выборах главы администрации Тамбовской области: закон Тамбовской области от 29 июня 2012 г. № 158-З (в ред. от 13 декабря 2019 г.) // Тамбовская жизнь. 2012. 6 июля.
15. Марков Р.С. Самовыдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Школа молодых ученых по проблемам гуманитарных наук: сборник материалов областного профильного семинара. 7 июня 2019 г. Елец: ФГБОУ ВО «Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина», 2019. С. 155-158.
16. Право избирать и быть избранным в российских политических реалиях: основные конституционно-правовые проблемы. Учебно-методический комплекс / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Юстицинформ, 2015. 680 с.